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 【财新网】(记者 兰方 13日发自北京)没有用词夸张的广告墙,没有造型奇特的售楼处,在北京市北五环外地铁5号线和13号线夹角内,一个仅有“北京城建集团”标志的住房工地正在紧锣密鼓地施工。

  这个低调的房地产工地名为“北苑南区”,是北京市首个公共租赁房(下称公租房)项目。“还得一年才能竣工。”一位施工人员告诉记者。

  所谓公租房,是指由政府出资或提供政策支持建造的低租金公共住房。2007在深圳等地首先试行,租住对象为收入够不上保障房标准,又买不起商品房的“夹心层”人群。

  2009年“两会”期间,住房和城乡建设部(下称建设部)副部长齐骥正式向公众介绍了公租房这一新概念。他表示,这一面向“夹心层”的保障房新品种,将惠及“一些新的大学毕业生、从外地迁移到这个城市来工作的群体”。

  自北京2009年8月1日发布《公共租赁住房管理办法(试行)》以来,类似于“北苑南区”的公租房项目,全市目前共有11个正在开工建设,可提供房源8000套。按照计划,北京市还将在2010年建设、收购1万套以上的公租房。

  2010年4月13日,建设部召开电视电话会议,提出要将公租房建设作为下一阶段工作的重点,“加快解决中等偏下收入群体住房困难”,且“今年供应要比去年明显增加”。

  三天后,国务院下发《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》,其中再次提出,要按照“政府组织、社会参与”的原则,加快发展公共租赁住房,地方各级人民政府要加大投入,中央以适当方式给予资金支持。

  然而,在有着近510万外来常住人口的北京市,“夹心层”人群以百万计。万余套面向本地户籍人口的公租房,远远不能满足外来低收入群体的居住诉求。而在昂贵的土地成本和有限财政投入约束下,北京市政府扩大住房保障之路,走得相当曲折。

  “夹心层”扩面

  高房价当前,一本名为《蚁族》的报告,为“蜗居”在城市中的“蚁族”赚得足够多的同情。随着舆论的高度关注和国务院住房新政落地,原本并非北京市住房保障对象的“夹心层”,包括外来低收入人群,也纳入了北京市政府的保障范围。公租房的出现以及规模扩大,就是政府所采取的相关措施。

  记者获悉,早在2008年上半年,北京市有关部门便着手相关调研,几经内部讨论,最终确定了启动公租房保障的新计划。

  北京市住房和城乡建设委员会一位官员告诉记者,增加公租房这样一个品种,是出于建立多层次的住房保障体系的考虑。按传统的经济适用房(下称经适房)加廉租房的保障模式,经适房与市场之间的“夹心层”住房问题难以解决,因此公租房锁定了介于廉租房和经适房之间的人群。

  一份来自房地产经纪公司“我爱我家”的房屋租赁市场报告显示,在租客中,34.18%的群体每月能承受1001元-1500元房租,26.67%的承租者只能接受每月1000元的租房费用。此外,还有大量的低收入群体,并不通过房地产中介寻求房源——在他们看来,相当于一个月房租的中介费过于高昂。多数租住城乡结合部的普通农民工,每月所能承受的租金不高于300元。

  但根据《北京市公共租赁住房管理办法(试行)》,公租房面向“本市中低收入住房困难家庭等群体”。据此后北京市有关官员在公开场合多次解释,可知所谓“本市”就是指户籍人口。这显然与市场的需求相去甚远。

  到去年年底,政策的口径终于有所松动。北京发改委和建设部门有关官员多次在公开场合表示,将为北京市外来人口提供公租房。

  这一思路在2010年4月北京市落实国务院住房新政的实施细则当中被阐述得更为细致。文件指出,北京确定的公租房建设方式有三种:在政府组织建设和收购之外,国有企业、产业园区和社会单位可利用自有土地建公租房,解决本单位职工和引进人才住房需求。此外,对于外来人口较为聚集的产业园区、城乡接合部等区域,鼓励集体经济组织利用集体建设用地,按照规划建设公租房,提供给外来务工人员居住。

 

政府投入瓶颈

  不过,也有学者对公租房持保留态度。

  北京师范大学经济与工商管理学院教授沈越表示,住房保障应该是面向社会中收入最低群体的救济手段,当前保障房扩大覆盖面的做法,进一步固化了市场与计划双轨运行格局。事实上,要平抑房价,根本出路在土地制度的改革,而非单纯的保障房扩面。

  “链家地产”研究部分析师张月认为,对于在市场上租不起房的群体,公租房的存在是必要的,但更重要的路径在于盘活存量房。通过行政手段所能增加的供应极其有限。

  北京的实践,更是验证了保障房扩面的艰难。中国房地产协会副会长兼秘书长朱中一表示,无论是哪种保障房,都会受制于土地财政,“一块地如果不做保障房,就可以做其他收益更高的项目。”因此,地方政府进行公租房建设缺乏动力。

  在寸土寸金的北京,公租房的租金需控制在市场租赁价格以下,投资回收期比商品房等项目偏长许多。阳光100集团常务副总裁范小冲表示,从房地产商的角度出发,此种项目资金占用量过大,“一般不愿意参与”。

  鉴于此,国务院发展研究中心社会发展研究部副部长林家彬表示,资金紧张的地方政府无法大规模上马公租房。

  以“北苑南区”为例,每套公租房面积60余平方米,参照同地段相同面积的住房售价,每套估值约100余万元。若按照比市场租金低20%的差价,当前万余套公租房须由政府补贴500万元以上。

  在现实中,北京市只能让各区县根据自己的财政情况“量力而行”。北京市目前确定的公租房供应指标,责任落实到区县一级。上一年度有多少人申请,该年度则建设多少公租房。由此所确定的公租房数量,在2009年仅为8000套,2010年则为1万套。

  但事实上,数以百万计的低收入外来群体,在大面积的拆迁、整顿后又该如何居住?社科院一位专家向记者表示,如果全靠政府自己的资金投入,永远只能是“小保障”。

  一位不愿透露姓名的土地专家指出:“外来人口的居住问题,原来是由城乡结合部解决的,现在也完全可以让这些地区承担起来。”

 

基层遇阻

  按照计划,北京市2010年将在城乡结合部建设超过50万平方米的公共租赁房。该数量,与政府主导建设的51.5万平方米的公租房旗鼓相当。但要真正落实,并能切实供给有实际需求的外来人口,目前仍是困难重重。

  北京市的这个计划,是为推动城中村拆迁而进行的新尝试,即允许在新城建设中保留集体土地用作产业经营,其中一部分土地可用作流动人口公寓建设。相应地,未来村集体可以借此获取租金收益。这不但可缓和拆迁征地的冲突,也可将以往高昂的一次性拆迁补偿转换为长期收益,由市场陆续给付村集体。

  但市场对城中村的地价抱有强烈上涨预期。在进行城乡结合部一体化改革试点的北坞村,村党委副书记郭玉明向记者透露,按规划,在那里将建设2万平方米的流动人口公寓,以目前市场价估算,每年可带来1500万收益。在郭玉明看来,这远远比不上修建办公楼或者其他物业“划算”。

  在北坞村的产业用地上,还规划了一座7万平方米的星级酒店,每年预计收益可达1亿元,而当地周边的写字楼,租金也达到每月每平方米2.7元。

  因此,如果既要满足外来人口住房需求,又要考虑村集体利益,在既定的出租公寓的规划下实现收益最大化,惟一的选择是提高租金。也因此,北坞出租公寓的目标人群,被确定为“高级白领”,而不再是普通农民工。在唐家岭,西北旺镇副镇长赵连霞也表示,建好后的“白领公寓”,其租金将向周围的居民楼看齐。

  为了让低收入的外来人口居有定所,北京市试图将村建公租房统一纳入管理系统,控制村建公租房的租金,让普通农民工也能住得起。据悉北京市下一步将有细则出台,即针对不同的项目进行测算,确定房租的优惠幅度,并以“谁持有谁管理”的方式进行配租。

  但是,如果这么做,让村集体以低于市场的价格出租,无疑摊薄了村民的利润空间。更何况,外来人口公寓的建设投资也考虑由村集体筹措投入,村集体面临的资金压力相当可观。

  中国社科院财政与贸易经济研究

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